I.2.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Inleiding

De provincie Drenthe opereert in een omgeving die wordt gekenmerkt door toenemende complexiteit en onzekerheid. Maatschappelijke, financiële en bestuurlijke ontwikkelingen brengen risico’s met zich mee die van invloed kunnen zijn op het realiseren van provinciale doelstellingen. Een samenhangend ingericht risicomanagement is daarom noodzakelijk ter ondersteuning van de bestuurlijke besluitvorming en het verantwoord sturen op doelrealisatie.
Risicomanagement is binnen de provincie Drenthe ingericht als een continu proces. Het richt zich op het systematisch identificeren, analyseren en beheersen van risico’s en het expliciet maken van afwegingen tussen risico’s en beschikbare middelen. Door het treffen van beheersmaatregelen en het aanhouden van een risicoreserve worden risico’s zoveel mogelijk beheerst en, indien nodig, financieel opgevangen.
De omvang van de risicoreserve is gebaseerd op een periodieke inventarisatie en kwantificering van de provinciale risico’s. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen risico’s die binnen de reguliere bedrijfsvoering kunnen worden opgevangen en risico’s waarvoor een beroep op de weerstandscapaciteit noodzakelijk kan zijn.
Risicomanagement is verankerd in de planning- en controlcyclus en daarmee onderdeel van de reguliere sturing en verantwoording. De provincie werkt aan verdere professionalisering, onder meer door het vastleggen van beleid, het verduidelijken van taken en verantwoordelijkheden, het vergroten van het risicobewustzijn binnen de organisatie en het ondersteunen van het proces met passende systemen. Hierbij is sprake van gedeelde verantwoordelijkheid van Provinciale Staten, Gedeputeerde Staten en de ambtelijke organisatie.
De paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing geeft inzicht in de belangrijkste risico’s en in de beschikbare weerstandscapaciteit om deze risico’s op te vangen. Het weerstandsvermogen wordt bepaald door de relatie tussen de omvang van de risico’s en de beschikbare incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Onder weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden waarover de provincie beschikt om niet begrote kosten te dekken.
Achtereenvolgens wordt ingegaan op:
– het provinciaal beleid inzake weerstandsvermogen en risicomanagement;
– de beschikbare incidentele en structurele weerstandscapaciteit;
– de totale weerstandscapaciteit;
– de inventarisatie en beheersing van risico’s;
– de relatie tussen de benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit.
De wijze waarop de provincie Drenthe invulling geeft aan risicomanagement is vastgelegd in de Nota weerstandsvermogen en risicomanagement 2024, vastgesteld door Provinciale Staten op 18 december 2024 als onderdeel van het Financieel beleid 2024. Ter verdere uitwerking is het Uitvoeringskader integraal risicomanagement vastgesteld, dat richtinggevend is voor de organisatiebrede toepassing.

Een afzonderlijk aandachtsgebied binnen het risicomanagement betreft het verstrekken van leningen en garanties ter realisatie van provinciale beleidsdoelen. De hiermee samenhangende risico’s worden opgevangen binnen de Reserve opvang revolverend financieren. Een nadere toelichting is opgenomen in de paragraaf Financiering.

Actuele ontwikkelingen

De provincie Drenthe wordt ook in 2025 geconfronteerd met een aantal ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op het risicoprofiel en het weerstandsvermogen. De financiële risico’s van meer algemene aard, zoals aanhoudende inflatie en een krappe arbeidsmarkt, blijven van betekenis. Deze ontwikkelingen kunnen leiden tot hogere kosten, onder meer door stijgende loonkosten en druk op de inzetbaarheid van personeel.
Op financieel-bestuurlijk terrein is in 2025 meer duidelijkheid ontstaan over een tussenoplossing voor de verdeelsystematiek van de algemene uitkering uit het provinciefonds per 1 januari 2026. Deze tussenstap, die onder meer ziet op actualisatie van de verevening van opcenten motorrijtuigenbelasting en overige eigen middelen, biedt tijdelijk meer stabiliteit. Tegelijkertijd blijft onzekerheid bestaan over het structurele verdeelmodel vanaf 2027. Deze onzekerheden worden betrokken bij de risico-inschatting en de meerjarige financiële beoordeling.
Ten aanzien van de provinciale belastingopbrengsten blijft sprake van onzekerheid. De discussie over een mogelijk nieuw belastinggebied is nog niet afgerond. Daarnaast lopen de tariefkortingen op de motorrijtuigenbelasting voor elektrische en zeer zuinige voertuigen gefaseerd af. Voor 2026 worden provincies hiervoor gecompenseerd, maar de verdere uitwerking is afhankelijk van landelijke besluitvorming. Om deze reden worden de opbrengsten uit de motorrijtuigenbelasting voorzichtig geraamd.

Sinds 1 januari 2025 handhaaft de Belastingdienst volledig op schijnzelfstandigheid. De provincie maakt gebruik van inhuur en zzp’ers en loopt daarmee risico’s op naheffingen en, vanaf 2026, mogelijke boetes. De provincie heeft maatregelen getroffen om te voldoen aan de geldende regelgeving en monitort de naleving actief, mede in het licht van de voorgenomen Wet VBAR.

Eind 2024 zijn er door de Raad van State uitspraken gedaan over intern salderen bij de Amercentrale en Rendac. Deze uitspraken veranderen de manier waarop stikstofvergunningen worden beoordeeld en hebben grote gevolgen voor alle projecten die stikstof uitstoten. De uitspraken hebben directe gevolgen voor vergunningverlening in verschillende sectoren activiteiten, waaronder: Pas-melders, woningbouw, industrie, infrastructuur, evenementen, landbouw en bepaalde natuurherstelprojecten.

Tot slot is de provincie geconfronteerd met aansprakelijkstellingen van twee biovergisters in verband met vermeende schade als gevolg van informatieverstrekking over de aanwezigheid van amfetamine in digestaat. De claims bedragen gezamenlijk circa € 12 tot € 13 miljoen. De afhandeling is in handen van de verzekeraar en afhankelijk van lopende juridische procedures. Op dit moment is nog niet vast te stellen of en in welke mate dit leidt tot financiële gevolgen voor de provincie.

Provinciaal beleid

Om de ambities van de provincie te realiseren is het van belang dat de provinciale middelen zo effectief mogelijk ingezet worden.

De uitgangspunten die de provincie hanteert bij het omgaan met tegenvallers c.q. voorgevallen risico’s zijn ten opzichte van het verleden enigszins aangescherpt.
(waarbij een volgende stap pas aan de orde is, als een eerdere stap geen oplossing oplevert):

• Gedeputeerde Staten lossen financiële tegenvallers in eerste aanleg op binnen de geautoriseerde programma’s en met inachtneming van het verstrekte (sub)mandaat. 
• Gedeputeerde Staten kunnen aan Provinciale Staten uitsluitend voorstellen doen tot het verschuiven van budgetten tussen programma’s en/of een beroep op algemene middelen als sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen. 
• Gedeputeerde Staten voorzien voorstellen die gedurende het begrotingsjaar een beroep doen op de algemene middelen van een expliciete onderbouwing waaruit aantoonbaar blijkt dat er sprake is van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen. 
• Van bijzondere gevallen en/of onontkoombare ontwikkelingen is sprake in de volgende gevallen: 
  • Er zijn externe ontwikkelingen waarop de provincie zelf geen invloed heeft en niet zelf kan bijsturen. 
  • Er is geen achterliggende reserve waarop een beroep kan worden gedaan 
  • Er is geen mogelijkheid tot ombuigingen binnen de geautoriseerde programma’s 
  • Er is aantoonbaar geen sprake van schuld en/of nalatigheid bij Gedeputeerde Staten. 

Op basis van deze regels komt de Algemene Reserve pas in beeld, als aangetoond alle andere mogelijkheden uitgeput zijn en er sprake is van bijzondere omstandigheden. Voor de Risicoreserve blijft gelden, dat deze meer 'geoormerkt' is voor die risico's die onderdeel zijn van de voortgaande analyse in het kader van het provinciale risicomanagement.

De provincie Drenthe houdt een ratio aan van het weerstandsvermogen van 1,0 tot 1,4 (voldoende). Hierdoor heeft de organisatie ruimte om onvoorziene risico’s af te dekken. Jaarlijks brengen we de ratio in beeld bij de het opstellen van de begroting en de jaarrekening. Indien de ratio weerstandsvermogen lager dan 1,0 wordt, leggen Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten uit wat hier de oorzaak van is en doen ze een voorstel hoe hiermee om te gaan. De ratio is van invloed op de aan te houden Risicoreserve.
GS kunnen jaarlijks bij de vaststelling van de Begroting een voorstel doen of er een bedrag moet worden toegevoegd of kan worden onttrokken aan de Risicoreserve, afhankelijk van de ratio van het weerstandsvermogen.
In de begroting is structureel een post voor onvoorziene uitgaven geraamd van € 250.000,--. Die is tot dusverre elk jaar nog bij de 3e Actualisatie/Slotwijziging afgeraamd tot € 25.000,--. Dat is in 2025 ook gebeurd.

Beschikbare weerstandscapaciteit

Om de beschikbare weerstandscapaciteit te bepalen moet er gekeken worden naar de middelen en mogelijkheden waarover de provincie beschikt om niet begrote kosten te dekken. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit.

Incidentele weerstandscapaciteit

De incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen dat ingezet kan worden om eenmalige tegenvallers op te vangen.

Algemene Reserve
Dit is een vrij besteedbare reserve voor algemene doeleinden. Deze reserve maakt deel uit van het weerstandsvermogen van de provincie. De stand van deze reserve is per 31 december 2025 € 66.570.975,--. Voor deze reserve streven we een normomvang na van minimaal € 5.000.000,--, die wordt toegerekend aan de weerstandscapaciteit.

Risicoreserve
Deze reserve is ingesteld om incidentele tegenvallers op te vangen, welke niet door een specifieke voorziening worden afgedekt. De reserve heeft per 31 december 2025 een omvang van € 18.418.240,--. Jaarlijks wordt aan de hand van een risico-inventarisatie bekeken in hoeverre het weerstandsvermogen in de toekomst dient te worden bijgesteld.

De samenstelling en ontwikkeling van de algemene reserves ziet er als volgt uit:

Structurele weerstandscapaciteit

Met de structurele weerstandscapaciteit worden de middelen bedoeld die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van bestaande taken. Dit betreft in beginsel de optelsom van de ruimte op de begroting en de onbenutte belastingcapaciteit.

Ruimte in de begroting
De post onvoorziene uitgaven, van structureel € 250.000,- is onderdeel van de structurele weerstandscapaciteit. Deze post is bij de 3e actualisatie 2025 teruggebracht tot € 25.000,--.

Onbenutte belastingcapaciteit
De onbenutte belastingcapaciteit van de provincie Drenthe bestaat uit het verschil tussen de opbrengst bij het maximaal aantal te heffen opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) en de opbrengst bij het werkelijke tarief. In de Begroting 2025 is uitgegaan van een tarief per 1 januari 2025 van 92,0. Het tarief voor de opcentenheffing op de MRB wordt jaarlijks gemaximeerd door de staatssecretaris van Financiën. Het maximum voor 2025 was vastgesteld op 139,9. Uitgaande van een werkelijke opbrengst voor Drenthe van € 64.415.120,-- in 2025 bij een maximaal mogelijke opbrengst van € 97.952.992,-- komt de onbenutte belastingcapaciteit in 2025 dan uit op € 33.537.872,--.
Voor de jaren 2026 en daarna wordt als raming voor de onbenutte belastingcapaciteit vooralsnog de raming voor 2026 aangehouden.

De weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe

Uit de hiervoor genoemde gegevens blijkt dat de weerstandscapaciteit van de provincie Drenthe als volgt meerjarig kan worden weergegeven:

Vanzelfsprekend geldt dat de componenten van de weerstandscapaciteit verschillen in hun mate van inzetbaarheid. Zo is de risicoreserve direct aanwendbaar tot het maximum. Het verhogen van het aantal opcenten tot het maximale tarief is echter niet realistisch.

Inventarisatie en beheersing risico's

Van de risico’s die de provincie loopt, is een aantal afgedekt door de gebruikelijke verzekeringen of door het instellen van voorzieningen. In deze paragraaf gaat het om risico’s die niet zijn afgedekt of niet kunnen worden afgedekt. Provincies hebben te maken met een diversiteit aan lastig in te schatten risico’s die bovendien soms onderling afhankelijk zijn. De provincie Drenthe acht het wenselijk om risico’s die van invloed zijn op de bedrijfsvoering beheersbaar te maken. Door inzicht in de risico’s wordt de provincie in staat gesteld om op verantwoorde wijze besluiten te nemen, zodat de risico’s nu en de risico’s gerelateerd aan toekomstige investeringen in verhouding staan tot de vermogenspositie van de provincie. Om de risico’s van provincie Drenthe in kaart te brengen, wordt periodiek de risico-inventarisatie geactualiseerd en een risicoprofiel opgesteld. Uit de actuele inventarisatie zijn in totaal 43 risico’s naar voren gekomen en beschreven. In het onderstaande overzicht staan de 10 belangrijkste risico’s (= 74,73 % invloed op totaal) en hoe deze beheerst worden. Bij de meeste van de 43 risico's zijn beheersmaatregelen benoemd. Als een beheersmaatregel wordt toegepast leidt dit tot een lagere risicoscore.

De risico’s in de tabel zijn allemaal van structurele aard en dus van invloed op het meerjarenbeeld van de provincie. Deze hebben wij voor 1 jaar meegenomen in de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. Wij zijn namelijk van mening dat indien structurele risico’s zich voordoen, hier binnen een jaar beleidsmatig op kan worden geanticipeerd en dat dus geen beroep hoeft te worden gedaan op de beschikbare structurele weerstandscapaciteit. Dit betekent dat wij bij de analyse van de toereikendheid van de beschikbare weerstandscapaciteit geen onderscheid hebben gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s.
Op basis van de ingevoerde risico’s en geactiveerde beheersmaatregelen is een risicosimulatie uitgevoerd. De simulatie wordt toegepast omdat het reserveren van het maximale bedrag van risico's ongewenst is. De risico’s zullen immers niet allemaal tegelijk en in hun maximale omvang optreden. Uit de simulatie volgt dat met 90% zekerheid alle risico’s kunnen worden afgedekt met een bedrag van € 17.598.530,-- als benodigde weerstandscapaciteit.

Relatie benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit vervolg

De beschikbare weerstandscapaciteit van de Provincie Drenthe bestaat uit het geheel aan middelen dat de organisatie daadwerkelijk beschikbaar heeft om de risico’s in financiële zin af te dekken, hieronder valt onder meer de hiervoor ingestelde Risicoreserve.

Om te bepalen of het weerstandsvermogen toereikend is, dient de relatie te worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico's en de daarbij benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. Aangezien de risicoreserve, de omvang van de Algemene Reserve en de post voor onvoorziene uitgaven bij calamiteiten direct aanwendbaar zijn worden uitsluitend deze bedragen gebruikt om de weerstandsnorm te berekenen. De uitkomst van die berekening vormt de ratio weerstandsvermogen. De ontwikkeling van de weerstandscapaciteit in relatie tot het risicoprofiel wordt nauwlettend gevolgd.

De normtabel is ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit Twente. Het biedt een waardering van de berekende ratio.

Het kengetal van de provincie Drenthe valt in klasse C. Dit duidt op voldoende weerstandsvermogen.

Conclusie / Samenvatting

Met 90% zekerheid kunnen alle risico’s worden afgedekt met een bedrag van € 17.598.530,--
De werkelijke omvang van de Risicoreserve is op het gewenste niveau. We blijven kritisch kijken in welke mate we door beheersmaatregelen de omvang van de risico’s kunnen inperken.

Kengetallen

Verplichte kengetallen financiële positie in begroting

Het BBV schrijft voor dat in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing een verplichte basisset van vijf financiële kengetallen moet worden opgenomen. De kengetallen geven in samenhang inzicht in de financiële weerbaar- en wendbaarheid en helpen bij het beoordelen van de (ontwikkeling van de) financiële positie van de provincie. Hieronder staan de financiële kengetallen voor de provincie Drenthe weergegeven.

1A. De netto schuldquote drukt het niveau van de netto schuld uit in een percentage van de totale baten. De netto schuld is het saldo van de schulden enerzijds en de liquide middelen en vorderingen anderzijds. Een negatieve schuldquote betekent dat de omvang van de liquide middelen en vorderingen hoger was dan de omvang van de schulden. De netto schuldquote ontwikkelt zich negatief door de verwachte afname van de liquide middelen en financieringsbehoefte (toename van de schulden) in de komende jaren. Deze ontwikkeling is wel minder sterk dan verwacht.

1B. Een hoge netto schuldquote hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Of dat het geval is valt niet direct af te leiden uit de netto schuldquote zelf, maar hangt af van meerdere factoren. Zo kan een hoge schuld worden veroorzaakt doordat er leningen zijn afgesloten en die gelden vervolgens worden doorgeleend aan partijen die op hun beurt weer jaarlijks aflossen. In dat geval hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast. Onze provincie heeft nog geen leningen aangetrokken, wel wordt een deel van de eigen middelen uitgeleend aan derden. De netto schuldquote is negatief en daarmee van beperkte waarde.

2. De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de provincie in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. De solvabiliteitsratio is het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Indien er sprake is van een forse schuld én veel eigen vermogen (het totaal van de algemene en de bestemmingsreserves), hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn voor de financiële positie. Daar is bijvoorbeeld sprake van indien een lening is aangegaan omdat het eigen vermogen niet liquide is (omdat het vast zit in bijvoorbeeld het Provinciehuis of omdat er andere investeringen mee zijn gefinancierd). Hoe hoger de solvabiliteitsratio, hoe groter de weerbaarheid van de provincie.
De solvabiliteit is ten opzichte van 2024 licht gedaald omdat er een hoger bedrag aan vooruitontvangen bedragen van het Rijk op de balans staat. Hierdoor is het balanstotaal toegenomen. De omvang van het eigen vermogen is in 2025 vrijwel gelijk gebleven.  

3. De provincie Drenthe heeft geen grondexploitaties. Dit kengetal is daarom niet relevant.

4. Voor de beoordeling van de financiële positie is het ook van belang te kijken naar de structurele baten en structurele lasten. Structurele baten zijn bijvoorbeeld de algemene uitkering uit het provinciefonds en de opbrengsten uit de opcenten op de motorrijtuigbelastingen. Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, doordat wordt gekeken naar de structurele baten en structurele lasten (inclusief onttrekkingen en toevoegingen aan de reserves) en deze worden vergeleken met de totale baten. Een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder ook de rente en aflossing van een lening) te dekken.
Een begroting waarvan de structurele baten hoger zijn dan de structurele lasten is wendbaarder dan een begroting waarbij structurele baten en lasten in evenwicht zijn. De structurele exploitatieruimte positief en tevens hoger dan begroot.

5. De opcenten op de motorrijtuigenbelasting zijn voor provincies de belangrijkste eigen belastinginkomsten. De belastingcapaciteit geeft inzicht in de mate waarin bij het voordoen van een financiële tegenvaller deze in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen of ruimte is voor nieuw beleid. Het kengetal geeft weer hoe het opcententarief van de provincie zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde opcententarief van alle provincies, uitgedrukt in een percentage. Uit het kengetal blijkt dat wij in 2025 3,6% meer opcenten dan het landelijk gemiddelde hebben geheven.
Het kengetal belastingcapaciteit is echter iets anders dan de onbenutte belastingcapaciteit. De onbenutte belastingcapaciteit is het verschil tussen het gehanteerde opcententarief en het door het Rijk vastgestelde maximale tarief.

Analyse en conclusie
Een afzonderlijk kengetal zegt nog niet zoveel over de financiële positie en weerbaarheid van de provincie. De kengetallen moet altijd in hun onderlinge samenhang worden bezien, voor een goede beoordeling van de financiële positie en wendbaarheid van de begroting. Zo hoeft een hogere schuld geen probleem te zijn als de solvabiliteit goed is, als de exploitatie voldoende ruimte biedt om de rente en aflossing te betalen, of wanneer de onbenutte belastingcapaciteit voldoende is om structurele baten te vergroten, mocht dat noodzakelijk zijn.

Als we aansluiting zoeken bij de signaalwaarden uit het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader zoals provincies dat hanteren bij hun toezichthoudende rol op gemeenten, dan zien we dat de kengetallen Solvabiliteit en Belastingcapaciteit Neutraal scoren, de overige kengetallen Gezond:

Dit geeft aan dat onze provincie op basis van de jaarrekening 2025 voldoende weerbaar en wendbaar is om tegenvallers op te kunnen vangen of extra structurele uitgaven te kunnen dekken.
Echter, er is wel een trend te zien waarbij de kengetallen zich negatief ontwikkelen, zoals in de Begroting 2026 gepresenteerd. Dit als gevolg van de benutting van de reserves en investeringen die er naar verwachting voor zorgen dat de liquide middelen afnemen en zullen resulteren in een verwachte financieringsbehoefte in de toekomst.
De historie laat zien dat de gerealiseerde kengetallen doorgaans positiever uitvallen dan begroot, doordat uitgaven achterblijven (exploitatie en investeringen). Dit is in 2025 ook het geval geweest, wat ook een (positief) effect heeft op de begrote kengetallen. De financiële positie is nu robuust en zal dat naar verwachting de komende jaren ook blijven.