I.2.7 Grondbeleid

Inleiding

In de paragraaf Grondbeleid vindt de verantwoording plaatst van de aan- en verkopen van de provincie Drenthe over het jaar 2025. In 2025 heeft de provincie gronden aangekocht en verkocht voor de beleidsdoelen van het Programma Natuurlijk Platteland (PNP), Wegen en Vaarwegen en een voorraad ruilgrond opgebouwd voor doelen in het landelijk gebied. Het uitgangspunt is om bij aan- en verkopen zo min mogelijk marktverstorend te werken. De aan- en verkopen gebeuren op vrijwillige basis, er wordt geen ongeoorloofde staatssteun verleend en de aan- en verkopen vinden altijd plaats op basis van een onafhankelijke taxatie. 

Wat hebben we bereikt?
 
Nota grondbeleid  
Grond is een instrument om provinciale doelstellingen te kunnen realiseren. In de Nota Grondbeleid is aangegeven welke regels en procedures de provincie Drenthe hanteert als zij zich op de grondmarkt begeeft. Die provinciale doelstellingen op verschillende terreinen worden vastgelegd in beleid, denk bijvoorbeeld aan de Provinciale Omgevingsvisie, het Mobiliteitsprogramma 2021-2030 of de Natuurvisie. Ook moet er voldoende budget beschikbaar zijn om te kunnen investeren in grondaankopen en om mogelijke waardeverschillen die kunnen ontstaan te kunnen financieren. Dat wordt geregeld in de begroting.  

Het doel is niet om zoveel mogelijk grond in eigendom te krijgen of met grond te speculeren om extra inkomsten te genereren, maar om met grond diverse beleidsdoelen te realiseren. Uiteenlopende maatschappelijke vraagstukken en opgaven brengen de komende jaren omvangrijke ontwikkelingen in het landelijk gebied met zich mee. Denk bijvoorbeeld aan de energietransitie, klimaatverandering, toekomstbestendige landbouw, stikstofopgave, opgaven voor bodem, water en natuur en de woningbouwopgave. Allemaal hebben ze impact op de manier van wonen, werken en leven in Drenthe. Grond speelt bij dit alles een belangrijke rol. Om de opgaven – ook in hun ruimtelijke samenhang – in goede banen te leiden, is actueel grondbeleid nodig. 

Opgave Landelijk Gebied  
Eén van de opgaven in het landelijk gebied is de huidige vastgestelde opgave Programma Natuurlijk Platteland (PNP), waarbij er vanuit het Natuurnetwerk Nederland (NNN) een grondverwervingsopgave resteerde van 1.874 hectare per 1 januari 2025. Deze opgave wordt gerealiseerd in samenhang met de opgaven Kaderrichtlijn Water (KRW) en agrarische structuurverbetering. De opgave voor het Natuurnetwerk Nederland (NNN) kan (daar waar eigenaren dit wensen) ook gerealiseerd worden via functiewijziging, waardoor eigenaren zelf natuur realiseren op hun landbouwgrond. 

De afgelopen jaren heeft de onduidelijkheid met betrekking tot de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied invloed gehad op het realiseren van de grondopgave.  

We zien dat deze ontwikkelingen bij agrariërs ‘het denken over de toekomst’ heeft versneld. De huidige ontwikkelingen in het landelijk gebied zijn ingrijpend, met een grote sociaaleconomische impact en een onzeker toekomstperspectief. Een aantal agrariërs heeft besloten het bedrijf te beëindigen of te verplaatsen binnen Nederland of naar het buitenland. Deze agrariërs vinden op de markt soms moeilijker een koper voor hun bedrijf – bijvoorbeeld vanwege de ligging van hun bedrijf –of ze komen niet in aanmerking voor de rijksregelingen en richten zich tot de provincie.  

De uitwerking van en duidelijkheid over de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied laten nog op zich wachten. Dit vraagt om duidelijkheid over hoe we in de tussentijd omgaan met vraagstukken rondom aankoop, verkoop, ruiling en bedrijfsverplaatsing. We willen eigenaren niet verplaatsen naar een locatie waar mogelijk wettelijke doelen komen te liggen. Dit heeft tot gevolg gehad dat we met name de laatste jaren terughoudend zijn geweest met (grote) ruilingen en bedrijfsverplaatsingen. Ruilingen en bedrijfsverplaatsingen vanuit de opgave van het NNN en de KRW zijn daar waar mogelijk doorgegaan. 

Grondvoorraad  
De huidige grondvoorraad van de provincie bestaat uit gronden binnen het NNN en agrarische ruilgronden. De gronden binnen het NNN worden (bij duidelijkheid over de inrichting) weer verkocht als natuur. De ruilgronden gaan grotendeels terug naar de landbouw door kavelruilen en bedrijfsverplaatsingen. Daarvoor is het nodig dat er duidelijkheid is over wettelijke doelen of functies in het landelijk gebied. Nu die duidelijkheid er nog niet is stagneren de ruilingen en verplaatsingen, omdat wij de landbouw onvoldoende duidelijkheid kunnen geven. Dat betekent ook dat de ruilgrondvoorraad groeit. 

Als er meer duidelijkheid is over de doelen, wordt de grond ingezet in de gebiedsprocessen. Voor wat betreft de aankopen wordt elke mogelijkheid zorgvuldig afgewogen, waardoor we in principe alleen aankopen doen die geschikt zijn voor doelrealisatie, dan wel inzetbaar zijn als ruilgrond. Hiermee helpen we de boer die nu wenst te verkopen en bieden we perspectief aan andere boeren door deze grond via kavelruil (op een later moment) weer in te zetten. 
 
Beleidsprestatie Landelijk Gebied 
In tabel 1 is de beleidsprestatie over het jaar 2025 vanuit het perspectief van zowel aan- als verkopen voor het landelijk gebied gepresenteerd. In de bijlage van de paragraaf Grondbeleid is een kaartbeeld toegevoegd waarin het eigendom en de mutatie (aan- en verkoop) inzichtelijk worden gemaakt.

Natuurnetwerk (NNN)  

Realisatie NNN  
Het NNN kan worden gerealiseerd door aankoop van gronden door de provincie of door omvorming van landbouw naar natuur via de subsidieregeling Kwaliteitsimpuls natuur en landschap (SKNL) door de grondeigenaar zelf. Voor wat betreft de realisatie van het NNN was de ambitie voor 2025 om 200 ha NNN aan te kopen en 76 ha NNN te realiseren via SKNL. Deze ambities zijn tussentijds bijgesteld in de PPOV (zie tabel 1).  
In totaal is via aankoop 44 ha NNN en via de SKNL 23 ha NNN gerealiseerd. Het totaal aan realisatie NNN blijft hiermee achter bij de gestelde ambitie. Dit komt mede door de terughoudendheid bij ruilingen en bedrijfsverplaatsingen. Door de onduidelijkheid over de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied, en gezien het huidige tempo, lijkt de afronding van het NNN in 2027 een lastige opgave. Er zal opnieuw gekeken worden naar de opgave in de mix van vrijwillige en meer dwingende instrumentaria en (financiële) mogelijkheden om het NNN te kunnen realiseren. In de basis blijft de vrijwilligheid vanuit eigenaren het uitgangspunt.  
Voor wat betreft de verkoop van NNN heeft de provincie 49 hectare NNN grond via openbare verkoop verkocht. Deze verkopen zaten voornamelijk in de pilot Groenruil Drentsche Aa.  

Waardedaling bij functiewijziging  
Voor wat betreft de waardedaling bij aankopen binnen het NNN geldt dat de provincie 85% van de aanschafwaarde op de balans afwaardeert. De overige 15% (die de gemiddelde natuurwaarde vertegenwoordigt), wordt op de provinciale balans gezet. Na duidelijkheid over de natuurdoelen worden de percelen (conform marktwaarde) openbaar verkocht aan een eindbeheerder. De lasten (waardedaling van agrarisch naar natuur) worden verantwoord bij beleidsopgave 2.03 (zie tabel 2). 

Ruilgrond  

Voorraad ruilgrond  
De ruilgronden worden door de provincie gekocht om vervangende grond te kunnen aanbieden aan eigenaren die gronden hebben met een ligging binnen de opgaven in het landelijk gebied. Ruilgronden zijn cruciaal in een gebiedsproces, omdat tegelijkertijd met de verbetering van de landbouwstructuur van het gebied ook andere doelen, zoals NNN, worden gerealiseerd. Het aanbod van (vrijwillig) verkregen ruilgrond bleek groot in 2025. Mede door een eerdere ophoging van het investeringskrediet heeft de provincie in het jaar 2025 meer ruilgrond en/of bedrijven aangekocht dan verkocht en is de voorraad ruilgrond van de provincie toegenomen.  

Voor 2025 lag er een oorspronkelijke ambitie om 570 ha ruilgrond te kopen en 61 ha ruilgrond te verkopen. In 2025 is er door de provincie 497 ha ruilgrond verworven, waarbij deze grond benut zal worden voor kavelruil binnen de kaders van het PNP en/of de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied. In 2025 is er 71 ha ruilgrond vervreemd. Met de vervreemding van ruilgrond wordt (veelal via kavelruil) invulling gegeven aan de realisatie van het NNN, KRW en landbouwstructuurverbetering. Er is minder grond verkocht dan vooraf gepland omdat de provincie terughoudend is geweest met de verkoop / kavelruil van ruilgrond, vanwege de ontwikkelingen in de landbouw en het landelijk gebied en we niet over een paar jaar een eigenaar opnieuw willen benaderen vanuit een wettelijke opgave. Tegelijk zijn er in 2025 voorbereidingen gestart voor het oppakken van diverse kavelruilprocessen in het Hunzegebied, de Drentsche Aa en Noordwest-Drenthe. Deze initiatieven voor kavelruil zullen in 2026 moeten leiden tot de verkoop van provinciale ruilgrond en de realisatie van provinciale doelen (onder andere NNN en landbouwstructuurverbetering). Met de verkoop van ruilgronden ontstaat er weer ruimte in het investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied. 

Aankoop bedrijven  
De provincie heeft in 2025 één bedrijfslocatie met gebouwen aangekocht (zie bijlage 1 kaartbeeld). Bedrijfslocaties in bezit van de provincie kunnen mogelijk voor bedrijfsverplaatsing inzetbaar zijn. Dit is mede afhankelijk van de dan geldende regelgeving. Daar waar een bedrijf kán verplaatsen naar een locatie waar we in de toekomst geen wettelijke doelen verwachten en er geen andere belemmeringen zijn, faciliteren we dat als provincie. Dit blijft echter maatwerk.  

Kavelruil en landbouwstructuurverbetering  
Kavelruil is al jaren één van de belangrijkste grondinstrumenten voor de provincie Drenthe. Met kavelruil wordt op een kosteneffectieve manier een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van de landbouwstructuur in Drenthe. Tegelijkertijd constateren we dat de nieuwe ontwikkelingen in de landbouw tot gevolg hebben dat de landbouwstructuur verbeteringsbehoeftig is. Planmatige kavelruil heeft in 2025 bijgedragen aan het tegengaan van slijtage en het verbeteren van de landbouwstructuur. Hierbij kan gedacht worden aan huiskavelvergroting, kavelconcentratie en afstandsverkorting. Met het instrument kavelruil is in het jaar 2025 in totaal 695 ha landbouwgrond geruild. Het aantal kavelruilen in 2025 was 21, waarbij er 144 deelnemers waren. De belangstelling in Drenthe om te kavelruilen bleef onverminderd groot, ondanks de terughoudend met kavelruil en bedrijfsverplaatsingen. De afgelopen jaren werd op jaarbasis circa 1.000 ha per jaar geruild.  
 
Grondvoorraad (NNN en ruilgrond) 

Algemeen  
Door het aankopen van grond en bedrijven neemt het bezit van de provincie toe, waarbij de gekochte gronden en gebouwen worden verantwoord op de provinciale balans bij de materiële vaste activa in het investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied.  
In de gebiedsprocessen zal duidelijk worden hoe de grond en de bedrijfslocaties weer kunnen worden ingezet, mogelijk onder bepaalde randvoorwaarden. Het waardeverschil dat ontstaat door aanpassing, extensivering en functieverandering kan gedekt worden uit specifieke programmabudgetten of via een Specifieke Uitkering (SPUK) en worden als baten verantwoord.   
In de tussenliggende periode wordt beschikbare grond zo mogelijk op basis van driejarige overeenkomsten verpacht. 

Mutaties grondvoorraad (NNN en ruilgrond)  
Tabel 2 laat de ontwikkeling in cijfers zien over het jaar 2025 in termen van de mutaties van de grondvoorraad, de baten en 0lasten en de boekwaarde van betreffende gronden. 
 

Tabel 2 bevat de ontwikkeling in de grondvoorraad en wordt gesplitst in NNN en ruilgrond, maar toont ook de ha’s ruilgrond waar financieringsbronnen vanuit het Rijk onder zitten, de zogenaamde SPUK’s. Verder bevat de tabel de baten en lasten die zijn verantwoord op 2.03.01 Versterken en behouden van Natuur en Landschap.  

• De lasten hebben betrekking op vnl. de afwaardering van aangekochte percelen naar natuurwaarde (15% van de marktwaarde). 

• De baten zijn een gevolg van de boekwinst bij verkopen van ruilgrond (verkoopprijs hoger dan de boekwaarde). Opbrengsten van verkopen worden alleen voor het verschil met de boekwaarde als baten verantwoord in het PNP (beleidsopgave 2.03). 

De gerealiseerde lasten voor grond zijn in 2025 circa € 5,6 miljoen gebleken. Voor het aandeel NNN betreft dit circa € 2,5 miljoen door de afwaardering van landbouwwaarde naar natuurwaarde. Het restant heeft met name betrekking op het deels slopen en de waardedaling van grond en gebouwen. Dit kan het geval zijn door de sloop van agrarische bebouwing omdat er een andere functie op het erf is gekomen (met bijvoorbeeld toekomstige mogelijkheden van Ruimte voor Ruimte). Een andere reden is dat er een afwaardering heeft plaatsgevonden op eerder aangekochte ruilgrond en gebouwen, dit als gevolg van de balanswaardering die jaarlijks plaatsvindt. Voor wat betreft de grond heeft er ten laste van 2025 een afwaardering plaatsgevonden van € 204.000,--. 

Voor wat betreft de gerealiseerde baten komt de stand uit op bijna 1,6 miljoen, doordat gronden in enkele gevallen boven de boekwaarde verkocht zijn. 

Investeringskrediet grondbezit Landelijk Gebied  
In de Nota Grondbeleid van de provincie Drenthe is vastgelegd dat de provincie beschikt over een investeringskrediet voor het aanhouden van een strategische (ruil)grondvoorraad die ingezet kan worden voor aangewezen provinciale doelen. De maximale hoogte van het investeringskrediet, c.q. de waarde van de strategische grondvoorraad is € 210 miljoen.  

Het grondbezit is tegen de aanschafwaarde of lagere marktwaarde op de provinciale balans geplaatst. Als geen sprake is van directe doelrealisatie, dus als het om ruilgrond gaat die niet binnen het NNN ligt, wordt het bezit voor de aanschafwaarde op de balans geplaatst. Indien er wel sprake is van doelrealisatie, bijvoorbeeld door aankoop van gronden binnen het NNN, dan wordt het bezit voor 15% van de agrarische aanschafwaarde op de balans gezet en wordt 85% (zijnde de afwaardering van landbouw naar natuur) als last in de beleidsopgave 2.03 verantwoord. 

Het investeringskrediet (€ 210 miljoen) is in 2025 toereikend gebleken voor de gerealiseerde aankopen. Het grondbezit heeft een totale omvang van 3.574 ha en heeft per 31-12-2025 een balanswaarde van € 169,4 miljoen (zie tabel 3). Dit betreft een mix van NNN gronden en ruilgronden. 

Balanswaardering  
Er wordt elk jaar een balanswaardering uitgevoerd voor de ruilgronden die in eigendom zijn van de provincie Drenthe. Dit gebeurt alleen voor gronden die met een waarde op de balans geboekt staan en die langer dan één jaar in bezit zijn, omdat voor de recentere aankopen al een taxatie voorhanden is. Hierdoor resteert er 1.592 ha ruilgrond waarvoor een balanswaardering is uitgevoerd, met een huidige balanswaarde van € 113,6 mln. De uitkomst van de balanswaardering is een huidige marktwaarde van € 123,3 mln. Bij verkoop zou dit resulteren in een boekwinst van circa € 10 mln. Voor 48 ha geldt dat sprake is van een lagere marktwaarde vergeleken bij de huidige boekwaarde, waardoor een minimale afwaardering zal plaatsvinden van in totaal € 204.004,--. Dit komt ten laste van de beleidsopgave Natuur. 

Nieuw dit jaar was dat er ook een herwaardering van de gebouwen is uitgevoerd. Voor de gebouwen is het verwerken in de financiële systemen van Prolander niet tijdig gereed om te worden meegenomen in de PPOV. De provincie heeft de afwaardering van gebouwen wel in haar balans opgenomen. Voor het totaal van erf en gebouwen komt de taxateur tot een waardering van € 9.730.000,--. De totale boekwaarde bedraagt in totaal € 17.618.011,--. De afwaardering van de gebouwen zal afgerond € 7,88 miljoen bedragen.  

Exploitatie  
De ruilgronden die in bezit zijn van de provincie worden in afwachting van verkoop (kavelruil) jaarlijks via een openbare procedure verpacht. In 2025 is 2.438 hectare van het provinciaal grondbezit verpacht. 
In totaal waren er 251 pachters, waarbij de pachtopbrengst van deze gronden € 1.924.236,-- is.  
De kosten voor de verpachting bedroegen in 2025 € 504.278,-- (grondkamerkosten € 38.640,--, waterschapslasten € 100.431,-- en tijdelijke beheerkosten € 365.207,--), waardoor sprake is van een positief saldo van € 1.419.958,--. Dit saldo wordt toegevoegd aan de beleidsopgave Natuur.   

Opgave Infrastructuur (wegen en vaarwegen)  
De provincie heeft in 2025 gewerkt aan de opgave Infrastructuur. Diverse gronden, die (vooralsnog) niet benodigd zijn voor reconstructies of andere infrastructurele ontwikkelingen, worden tijdelijk verpacht of verhuurd. Dit betreft voornamelijk gronden voor agrarisch gebruik. Daarnaast worden locaties voor tankstations en zendmasten verhuurd. In 2025 is de uitgifte van een nieuwe locatie voor een tankstation aan de N34 nabij Emmen verder uitgewerkt. Met medeoverheden, Rijkswaterstaat, gemeenten en de waterschappen, wordt doorlopend overleg gevoerd met betrekking tot eigendom, beheer en onderhoud van wegen en vaarwegen. Daarvoor worden tevens overeenkomsten opgesteld en waar nodig eigendommen overgedragen. Daarnaast zijn in 2025 diverse grondaankopen en grondverkopen afgerond ten behoeve van infrastructurele projecten en overige zaken. De lasten en baten van deze transacties zijn verantwoord binnen de desbetreffende projecten. 
 

Bijlage: kaartbeeld mutatie aan- en verkopen 2025